Niedersachsen will kommunalen Gesamtabschluss abschaffen – ein Paradigmenwechsel in der Doppik?
Weniger Bürokratie, mehr Handlungsspielraum und eine grundlegende Änderung der kommunalen Rechnungslegung: Niedersachsen plant eine umfassende Vereinfachung seines kommunalen Haushaltsrechts. Im Mittelpunkt steht die vollständige Abschaffung des konsolidierten Gesamtabschlusses. Daneben sollen Fristen verlängert, Wertgrenzen angehoben und Verwaltungsverfahren vereinfacht werden. Der Gesetzentwurf wirft eine grundsätzliche Frage auf: Wie viel Rechnungslegung braucht eine moderne kommunale Haushalts- und Verwaltungssteuerung?
Ein Gesetzentwurf mit Signalwirkung
Am 29. September 2026 hat die niedersächsische Landesregierung dem Landtag den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher und stiftungsrechtlicher Vorschriften (Drucksache 19/11710) vorgelegt.
Unter dem Leitgedanken „Einfacher, schneller, günstiger“ sollen insbesondere das Niedersächsische Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) und die Kommunal-haushalts- und -kassenverordnung (KomHKVO) geändert werden.
Die Vorschläge gehen auf einen intensiven Austausch mit den kommunalen Spitzenverbänden zurück. Sie sollen die Kommunen dauerhaft von bürokratischen Anforderungen entlasten, ohne die Grundprinzipien der kommunalen Doppik aufzugeben. Die Reform befindet sich im Gesetzgebungsverfahren. Die vorgesehenen Änderungen sind daher noch nicht mit geltendem Recht gleichzusetzen.
1. Abschaffung des konsolidierten Gesamtabschlusses
Die wohl bedeutendste Änderung betrifft den konsolidierten Gesamtabschluss.
Bislang dient dieser dazu, die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage einer Kommune einschließlich ihrer ausgegliederten Einrichtungen und Unternehmen in einer Gesamtrechnung darzustellen. Damit soll der wirtschaftliche Gesamtüberblick über den sogenannten „Konzern Kommune“ ermöglicht werden. Niedersachsen will diese Verpflichtung nunmehr vollständig abschaffen.
Die Begründung:
Nach Einschätzung der kommunalen Spitzenverbände steht der erhebliche Aufwand für die Erstellung konsolidierter Gesamtabschlüsse in keinem angemessenen Verhältnis zu ihrem praktischen Nutzen. Viele Kommunen seien seit Jahren nicht in der Lage, die gesetzlichen Anforderungen vollständig zu erfüllen. Zudem würden die zusätzlichen Steuerungsmöglichkeiten als begrenzt bewertet.
An die Stelle des Gesamtabschlusses soll ein weiterentwickelter Beteiligungsbericht nach § 151 NKomVG treten.
Dieser soll jährlich fortgeschrieben werden und insbesondere Informationen über Beteiligungsverhältnisse, den öffentlichen Zweck der Unternehmen, deren Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage sowie die finanziellen Beziehungen zur Kommune enthalten.
Damit verändert sich der Ansatz der kommunalen Konzernrechnungslegung grundlegend: Statt einer konsolidierten Gesamtrechnung soll künftig eine stärker berichtsorientierte Darstellung der kommunalen Beteiligungen ausreichen.
Ist das tatsächlich ein Fortschritt?
Die Abschaffung kann die Kämmereien und Rechnungsprüfungsämter erheblich entlasten. Allerdings geht mit ihr auch ein Informationsverlust einher.
Ein Beteiligungsbericht ist kein gleichwertiger Ersatz für einen konsolidierten Gesamtabschluss. Insbesondere konzerninterne Leistungsbeziehungen, Forderungen und Verbindlichkeiten werden nicht in gleicher Weise bereinigt. Der Niedersächsische Landesrechnungshof hat deshalb Bedenken geäußert, dass die Transparenz über die wirtschaftliche Gesamtlage des Konzerns Kommune eingeschränkt werden könnte.
Aus Sicht einer wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung stellt sich damit die Frage, ob die Entlastung von formalen Rechnungslegungspflichten durch bessere Instrumente des Beteiligungscontrollings ergänzt werden muss.
2. Mehr Zeit für den kommunalen Jahresabschluss
Auch bei der Aufstellung der kommunalen Jahresabschlüsse sieht der Gesetzentwurf Erleichterungen vor. Die bisherige Aufstellungsfrist soll von drei auf vier Monate nach Ende des Haushaltsjahres verlängert werden (§ 129 NKomVG). Die kommunalen Spitzenverbände hatten sogar eine Verlängerung auf sechs Monate angeregt. Diesem Vorschlag ist die Landesregierung jedoch nicht gefolgt.
Die Begründung ist nachvollziehbar: Einerseits benötigen Kommunen angesichts komplexer Bewertungs- und Abstimmungsarbeiten mehr Zeit. Andererseits sollen die Jahresabschlüsse weiterhin möglichst zeitnah als Informationsgrundlage für politische Entscheidungen vorliegen. Die Frist für die Beschlussfassung über den Jahresabschluss und die Entlastung der Hauptverwaltungsbeamtin beziehungsweise des Hauptverwaltungsbeamten soll weiterhin grundsätzlich am 31. Dezember des Folgejahres enden. Die geplante Verlängerung ist daher ein Kompromiss zwischen Verwaltungsentlastung und Aktualität der Rechnungslegung.
3. Längere Geltungsdauer von Kreditermächtigungen
Eine weitere wichtige Änderung betrifft die Investitionsfinanzierung. Nach dem vorgesehenen § 120 Abs. 3 NKomVG sollen Kreditermächtigungen künftig bis zum Ende des zweiten auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und darüber hinaus bis zum Wirksam-werden der Haushaltssatzung für das dritte Folgejahr gelten. Damit erhalten Kommunen zusätzliche zeitliche Flexibilität, insbesondere bei mehrjährigen Investitions-vorhaben. Die Neuregelung berücksichtigt, dass sich Bau- und Infrastrukturprojekte häufig über mehrere Haushaltsjahre erstrecken und Kredit-aufnahmen nicht immer im ursprünglich geplanten Zeitraum erforderlich werden.
Der Landesrechnungshof sieht die Verlängerung allerdings kritisch. Er befürchtet Einschränkungen der Haushaltstransparenz und der Kontrollfunktion der kommunalen Vertretung.
Hier zeigt sich ein typischer Zielkonflikt: Größere Flexibilität bei der Haushaltsbewirt-schaftung kann Verwaltungsabläufe erleichtern, darf aber die demokratische Kontrolle der Verschuldung nicht schwächen.
4. Weitere Vereinfachungen im kommunalen Haushaltsrecht
Neben diesen grundlegenden Änderungen enthält der Entwurf zahlreiche weitere Anpassungen:
Liquiditätskredite: Der genehmigungsfreie Höchstbetrag nach § 122 Abs. 2 NKomVG soll von einem Sechstel auf ein Fünftel der maßgeblichen Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit angehoben werden.
Anlagevermögen: Die Wertgrenze des § 47 Abs. 5 KomHKVO soll von 1.000 auf 2.000 Euro steigen. Die Neuregelung soll am 1. Januar 2027 in Kraft treten und den Aufwand bei der Anlagenbuchhaltung reduzieren.
Aufbewahrungsfristen: Nach § 41 KomHKVO sollen Belege künftig acht Jahre sowie Bücher, Inventare und sonstige Unterlagen zehn Jahre aufbewahrt werden. Der Jahresabschluss selbst soll weiterhin dauerhaft in Papierform aufbewahrt werden.
Haushaltsbekanntmachung: Die verpflichtende öffentliche Auslegung des Haushaltsplans soll durch ein Einsichtsrecht ersetzt werden. Auf die Einsichtsmöglichkeit muss öffentlich hingewiesen werden.
Vergabeprüfung: Die Prüfung von Vergaben vor Auftragserteilung soll aus dem verpflichtenden Aufgabenkatalog der kommunalen Rechnungsprüfung herausgenommen und zu einer fakultativen Prüfungsaufgabe werden.
Spenden und Zuwendungen: Die Wertgrenze für die Annahme durch die Hauptverwaltungsbeamtin oder den Hauptverwaltungsbeamten soll von 100 auf 200 Euro steigen. Darüber hinaus sind erweiterte Delegationsmöglichkeiten vorgesehen.
Die einzelnen Maßnahmen erscheinen teilweise unspektakulär. In ihrer Gesamtheit können sie jedoch zu einer spürbaren Verringerung des Verwaltungsaufwands führen.
5. Welche Bedeutung hat die Reform für andere Bundesländer?
Obwohl der Gesetzentwurf ausschließlich Niedersachsen betrifft, könnte die Diskussion auch über die Landesgrenzen hinaus von Bedeutung sein.
In nahezu allen Bundesländern stehen Kommunen vor ähnlichen Herausforderungen: begrenzte Personalressourcen, hohe Anforderungen an die Rechnungslegung, wachsende finanzielle Belastungen und zunehmender Bedarf an aussagekräftigen Steuerungsinformationen.
Insbesondere die geplante Abschaffung des Gesamtabschlusses könnte deshalb eine wiederkehrende Debatte über Aufwand und Nutzen der kommunalen (Konzern-) Rechnungslegung auslösen.
Die Doppik schafft die Voraussetzungen für eine transparente Darstellung des Ressourcenverbrauchs, des Vermögens und der Schulden. Eine wirksame Verwaltungssteuerung entsteht daraus jedoch nicht automatisch.
6. Weniger Rechnungslegung – aber nicht weniger Steuerung
Die niedersächsische Reform verdeutlicht ein Spannungsfeld, das die kommunale Doppik seit ihrer Einführung begleitet.
Einerseits sollen kommunale Rechnungslegungssysteme umfassende und verlässliche Informationen bereitstellen. Andererseits müssen die dafür erforderlichen Verfahren praktikabel und wirtschaftlich bleiben.
Die entscheidende Frage lautet daher nicht allein, welche Rechnungslegungspflichten abgeschafft werden können. Vielmehr muss gefragt werden, welche Informationen kommunale Entscheidungsträger tatsächlich benötigen, um ihre Verwaltung, ihre Beteiligungen und ihre Finanzen wirksam zu steuern.
Gerade bei der Abschaffung des Gesamtabschlusses wird es darauf ankommen, dass das Beteiligungsmanagement weiterhin einen nachvollziehbaren Überblick über wirtschaftliche Risiken, finanzielle Verflechtungen und Belastungen des kommunalen Haushalts ermöglicht.
Bürokratieabbau sollte deshalb nicht mit einem Verzicht auf Steuerungsinformationen verwechselt werden.
Fazit
Niedersachsen plant eine der bemerkenswertesten Änderungen des kommunalen doppischen Rechnungswesens der letzten Jahre. Die vollständige Abschaffung des konsolidierten Gesamtabschlusses stellt einen erheblichen Eingriff in die bisherige Konzeption der kommunalen Konzernrechnungslegung dar. Zugleich sollen verlängerte Fristen, höhere Wertgrenzen und vereinfachte Verfahren die Kommunen entlasten.
Ob die Reform zu einer besseren Haushalts- und Verwaltungssteuerung führt, wird sich nicht allein an eingespartem Verwaltungsaufwand messen lassen.
Entscheidend wird sein, ob es gelingt, die verbleibenden Informationen zielgerichteter zu nutzen und die wirtschaftliche Gesamtlage einer Kommune weiterhin transparent darzustellen. Für die Weiterentwicklung der kommunalen Doppik in Deutschland könnte Niedersachsen damit einen wichtigen Impuls setzen.
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Hinweis:
Der Beitrag beschreibt den Gesetzentwurf und nicht bereits in Kraft getretene Änderungen.
